地方政府债务管理的制度规定 |
http://www.tlnews.com.cn/2018年04月23日 08:39:20 |
本次解读县十六届政府第二十一次常务会议学法内容
(漫画摘自网络) 一、政府债务管理的具体内容 1.借 (1)限额管理 概念 地方政府债务限额是全年政府债务规模的天花板,年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额)。 限额确定 由省财政厅在省人大常委会批准的限额内,统筹各市县地方政府债务风险、财力状况等因素提出省本级及各市县(含计划单列市)本年度地方政府债务限额分配方案,并报省政府批准后下达各市县。我县2017年债务限额为57.6亿元。 报批 总限额报批,经同级政府同意后报同级人大常委会批准并在二十日内向社会公开。 新增部分预算调整,报同级人大常委会批准,并报省财政厅备案。 (2)举借规定 预算法第三十五条 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 举借主体 地方政府债务的举借主体为各级地方政府,各级财政部门为具体经办单位。 举借方式 通过发行地方政府债券方式进行。 没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。 有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或者专项收入偿还。 2.用 使用范围:按照预算法和相关规定规定,地方政府债券只能依法用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。 使用主体:地方政府债务资金的使用主体为各级地方政府。 预算调整:市县级财政部门收到省级财政部门核定的新增限额文件后,及时编制预算调整方案,经本级政府报同级人大常委会批准。 3.还 (1)付息及发行费用 一般债务:一般债务利息通过一般公共预算收入偿还,不得通过发行一般债券偿还。 专项债务:专项债务利息通过对应项目的政府性基金收入、专项收入偿还,不得通过发行专项债券偿还。 还本流程:市县级财政部门应当按照转贷协议约定,及时向省级财政部门缴纳本地区或本级政府应当承担的偿还本金。 (2)还本 一般债券:一般公共预算收入或发行新的一般债券。 专项债券:实施项目对应的政府性基金收入、专项收入;或发行新的专项债券。 市县级财政部门应当按照转贷协议约定,及时向省级财政部门缴纳本地区或本级政府应当承担的付息和发行费用资金。 4.公开 (1)经上级政府批准的省、市、县的地方政府债务限额,报本级人大常委会批准后予以公开;地方政府债务限额要在同级人大常委会审议批准后二十日内向社会公开。 (2)经上级政府批准的新增地方政府债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准后予以公开; (3)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况,应在政府决算草案中向同级人大常委会报告,经审查批准后随政府决算一并公开; (4)使用债券资金建设的项目实施情况应及时向社会公开。 5.风险防范 (1)设立债务管理领导小组,作为非常设机构,负责领导本地的地方政府性债务日常管理。 (2)设区市负责对所辖区的地方政府性债务进行风险评估和预警,风险评估和预警结果及时报告省财政厅。 (3)按照地方政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。 (4)各级政府对其举借的债务负有偿还责任,对市县政府债务,省政府实行不救助原则。 (5)记录总结、分析评估。 二、50号文和87号文讲了什么 1.50号文讲了什么? 新预算法实施以来,地方政府举债机制已经逐步成形,建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系,但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径,最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债,并且这些债务的规模也不小。 5月3日财政部、发改委、“一行三会”以及司法部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),对违法违规举债问题重新梳理。 (1)全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作 设立政府性债务管理领导小组,尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。 (2)加强融资平台公司融资管理 政府:推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资;不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。 融资平台:在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。 金融机构:为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。 (3)规范政府与社会资本方的合作行为(PPP) 允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,政府可适当让利。 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。 地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。 (4)进一步健全规范的地方政府举债融资 允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。 (5)建立跨部门联合监测和防控机制 对地方政府、融资平台公司、金融机构以及中介机构参与违法违规融资活动的,均要追究相关负责人的责任。 对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。 2.87号文讲了什么? 87号文是50号文补丁,50号文重申了地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。但50号文并未对政府购买服务做出明确限制,只是提出“推进政府购买服务公开”。《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的重点则是禁止利用政府购买服务变相融资。至此,总体上实现对大部分违法违规融资行为〔提供担保、PPP、政府投资基金(产业基金)、政府购买服务〕的政策全覆盖。 (1)严格按照规定范围实施政府购买服务 严格按照规定范围实施政府购买服务,以规范目前广泛存在的政府服务名义来违规举债增加地方政府债务风险的行为。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,重点是有预算安排的基本公共服务项目。一方面强调根据《中华人民共和国政府采购法》(2002年公布,2015年1月公布实施条例)中强调的内容进行政府购买,特别地制定了“负面清单”。此外,在规范政府购买服务预算管理方面,强调先预算、再购买服务的程序,并严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。 (2)什么可以买? 根据《中华人民共和国采购法》规定,采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。 货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等;工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等;服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。 可以看出,政府购买服务是政府采购中的一种,是和货物以及工程类严格区分开来的一种政府采购类别。 (3)什么不可以买? 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设(目前的重灾区),储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目; 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 (4)严格规范政府购买服务预算 先有预算、后购买服务(实际中反过来的违规案例很多),所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。 购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内(不超过三年)。 年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。 党中央、国务院统一部署的棚户区改造(棚改这一块可以继续进行政府购买服务)、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。 (5)严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。 3.几个关键概念的厘清 什么是政府购买服务? 购买服务的初衷,离不开2013年11月12日十八大三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其改革力度较大,其中有一条是“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系”,在此基础上,第十五条规定了“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”通过政府购买服务,引入市场化的方式转变政府职能。 同一年的2013年9月26日,国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号),政府购买服务的内容是“突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域,要更多更好地发挥社会力量的作用,凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”关于政府购买服务的资金,文件中明确提出要在“既有财政预算安排中统筹考虑”。 4.小结:政策具有延续性,更加注重规范化运作 政策一直以来没有根本性变化,具有延续性。甚至从2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)以来,对地方融资平台公司的定位以及对政府违规担保的警告一直以来都存在; 与以往不同的是,2017年的政策更加注重地方融资平台公司的规范化行为,惩戒措施也落实到个人,不再“法不责众”。预计未来对融资平台公司的规范化管理会一直存在,涉及地方政府、融资平台以及金融机构相关的不规范融资行为会经历一段时间的调整。 | |||||||||||
原标题: 地方政府债务管理的制度规定 | |||||||||||
作者:记者 陈艺琨 整理 网络编辑:卢俊 |