《浙江省行政规范性文件管理办法》与依法行政源头合法 |
http://www.tlnews.com.cn/2017年09月07日 08:59:37 |
本次解读县十六届人民政府第十次常务会议学法内容
一、加强规范性文件管理的必要性 加强规范性文件管理是规范行政机关抽象行政行为的需要;是保障公民、法人和其他组织的合法权益的需要;是维护社会主义法制统一的需要;是促进依法行政、建设法治政府的需要。 (一)国家在规范性文件管理方面的规定 1.1996年颁布了《中华人民共和国行政处罚法》第十四条明确规定,除法律、法规、规章规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。 2.1999年颁布了《中华人民共和国行政复议法》第七条明确规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及其工作部门的规定、乡(镇)政府的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。 3.2003年颁布了《中华人民共和国行政许可法》第十七条明确规定,除法律、法规可以设立行政许可,省政府规章可以设立临时性的行政许可外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。 4.2011年颁布了《中华人民共和国行政强制法》第十条第四款明确规定:“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。” 5.2003年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中要求: (1)起草作为行政管理依据的规范性文件草案,要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案,要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见。 (2)定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规范性文件进行清理。 (3)规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规范性文件,政府法制机构应当依法严格审查。 6.2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确要求: (1)严格规范性文件制定权限和发布程序。 (2)完善规范性文件备案制度。 (3)建立规范性文件定期(每两年)清理制度。 7.2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)中进一步明确要求: (1)健全规范性文件制定程序 ①公开征求意见 ②合法性审查 ③常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定 ④逐步实行统一登记、统一编号、统一发布 ⑤探索建立规范性文件有效期制度。 (2)强化备案审查 建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度;定期向社会公布通过备案审查的规范性文件目录。 (3)加强规范性文件清理 ①及时修改或者废止规范性文件 ②一般每隔2年清理一次 ③清理结果要向社会公布。 (二)我省在规范性文件管理方面的规定 2010年制定,并于2010年9月1日起施行了《浙江省规范性文件管理办法》(2010年省政府令第275号,简称《办法》),《办法》全文共5章31条。 第一章总则(5条) 第二章制定与公布(14条) 第三章备案与监督(8条) 第四章评估与清理(3条) 第五章附则(1条) 二、准确把握规范性文件的概念 《办法》第三条规定:“本办法所称行政规范性文件,是指除政府规章以外,行政机关依照法定权限和规定程序制定的,涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务,在一定时期内反复适用,在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。《办法》所界定的概念,具有以下特征: 规范性文件概念的狭义性:除了省政府和较大市政府制定的政府规章以外的其他具有普遍约束力的文。 制定规范性文件的主体具有特定性:只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门,包括依法授予行政管理权的组织、机构才有权制定规范性文件,其他任何单位或者个人无权制定。 规范性文件针对的对象具有不特定性:它不针对某一具体的行政相对人,但能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力,就是对他们的权利义务产生影响。一些专项检查、整顿方案等文件如果里面的内容涉及到行政管理相对人的权利义务或者合法权益的,就是规范性文件。 规范性文件具有反复适用性:规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用,而不是适用一次后就归于终结。 规范性文件具有对外性:规范性文件是各级行政机关在行政管理中广泛运用的一种手段,是行政机关作出的抽象行政行为,它必须有约束公民、法人和其他组织的内容或者影响公民、法人和其他组织权利、义务的内容,才属于规范性文件。对规范行政机关内部的行为的文件,就不属于规范性文件的范围。 三、坚持的原则和落实的制度 (一)制定规范性文件的合法原则 1.制定主体必须合法 《办法》第六条明确规定了制定规范性文件的主体,即: (1)地方各级人民政府; (2)县级以上人民政府依法设立的派出机关(如街道办事处); 主要依据:《地方各级人大和地方各级政府组织法》第六十八条规定 “ 省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。” (3)县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门; (4)依法授予行政管理权的组织、机构(残联、防汛指挥部、森林防火指挥部、公积金管理委员会等等)。 如:爱国卫生运动委员会在《浙江省爱国卫生条例 》第八条爱卫会主要职责是: “(二)制定爱国卫生工作规划、计划和标准规范;” 的职责。 上述四项规定以外的机关不得制定规范性文件。 2.制定的内容必须合法 《办法》第八条明确规定了制定规范性文件不得设定的内容。 不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项。 没有法律、法规、规章为依据,规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。 3.制定程序必须合法 《办法》的第十条至十九条。重点体现以下内容: (1)起草作为行政管理依据的规范性文件必须落实听取意见制度 第十条明确规定:“除依法不得公开及应急性的事项外,行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见;涉及重大公共利益和群众切身利益的,应当采取座谈会、听证会等多种形式,广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见;涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。 起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理,并说明采纳意见情况。” (2)必须落实认定和合法性审核制度 第十一条明确规定:“行政规范性文件草案应当由制定机关的法制机构进行合法性审查,未经合法性审查的,不得提请审议。 县级以上人民政府可以对所属工作部门制定的行政规范性文件实行前置审查。” 第十二条明确规定“提请本级人民政府审议发布的行政规范性文件,起草单位应当报送草案送审稿、起草说明和有关材料,同时抄送本级人民政府法制机构。 前款规定的起草说明,应当包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草情况等内容;有关材料,应当包括制定依据、征求意见汇总及有关参考资料等,举行听证会的,还应当包括听证会笔录。” (3)必须落实会议集体讨论决定制度。《办法》第十三条第一款明确规定 “按照国家有关规定,乡镇人民政府、市、县级人民政府及其部门和省级人民政府所属部门的行政规范性文件应当经制定机关负责人集体讨论决定。 两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件,应当按照前款规定经各行政机关的负责人集体讨论决定。” 第十七条规定“行政规范性文件未经征求意见、合法性审查并按照国家有关规定经集体讨论决定的,不得发布施行。” (4)必须落实对外公开制度。 《办法》第十六条明确规定“行政规范性文件应当载明施行日期。行政规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的,应当载明有效期。 县级人民政府制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件、乡镇人民政府制定的行政规范性文件,乡镇人民政府、村民委员会应当在乡镇和村设立的公告栏上张贴公布。” 第十九条规定“制定机关未按照规定向社会公布的规范性文件,不得将其作为行政管理的依据。 制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的,公民、法人和其他组织可以拒绝执行,并有权向制定机关的本级或者上一级人民政府办公部门举报。接到举报的办公部门应当及时调查处理,并为举报人保密。” (5)必须落实30日后执行的规定。 国务院在《规章制定程序条例》第三十二条中明确规定:“规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。”《办法》第二十一条明确规定“行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行,但因保障国家安全、重大公共利益的需要,或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。” 30日后执行的目的:一是给实施机关宣传、贯彻执行的准备时间;二是给行政管理相对人了解和理解文件精神的时间;三是防止文件一旦存在问题,便于在实施之前得到纠正,避免造成广泛的影响。 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 进一步明确:“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件,要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。” (二)必须坚持有件必备、有备必审、有错必纠原则,落实有关制度 1.有件必备原则: 《办法》第二十条明确规定“行政规范性文件应当自发布之日起15日内,依照下列规定报送备案: (1)各级人民政府制定的行政规范性文件,报上一级人民政府备案; (2)县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件,报设立派出机关的人民政府备案; 县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件,报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。 (3)两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件,由主办的行政机关报送备案。 行政规范性文件报备的具体办法由省人民政府法制机构规定。实行行政规范性文件前置审查的市、县,有关备案工作由当地人民政府规定。” 2.有备必审原则 《办法》第二十一条规定:“接受备案的机关(以下统称备案机关)应当对报备的行政规范性文件进行审查,并定期公布备案审查的行政规范性文件目录。 第二十九条规定:“备案审查机关的法制机构在审查规范性文件过程中,需要有关部门提出意见、提供法律依据或者协助审查的,有关部门应当在规定的时限内回复;需要制定机关说明有关情况的,制定机关应当在规定的时限内予以说明。” 《办法》第二十二条规定:“公民、法人或者其他组织对行政规范性文件有异议的,可以向制定机关、备案机关提出书面审查建议。 制定机关、备案机关应当在收到公民、法人或者其他组织提出书面审查建议之日起60日内研究处理,并书面答复当事人;情况复杂的,经机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并应当告知当事人延期理由。法律、行政法规另有规定的,从其规定。 3.有错必纠原则 第二十六条规定:“备案机关或者县级以上人民政府法制机构发现行政规范性文件与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触,或者超越法定权限、违反制定程序的,应当及时通知制定机关自行纠正、暂停执行;必要时,备案机关依照职权直接予以撤销或者改变。” “制定机关收到备案机关或者县级以上人民政府法制机构的书面审查意见后,应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的,可以申请复核。备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。” (三)、必须落实备案审查情况年度通报制度 为了进一步发挥政府层级监督作用,确保规范性文件有件必备、有备必审、有错必纠,建立规范性文件备案审查年度通报制度非常必要。因此,第三十五条规定:“备案审查机关或者其法制机构应当于每年第一季度对上一年度本机关管辖范围内的规范性文件的备案审查情况进行通报。” 必须落实评估和清理制度 为了保证规范性文件在实施过程中符合有关法律、法规、规章和政策的规定,符合经济和社会发展的实际情况,对规范性文件及时进行评估和清理,是《纲要》和《决定》以及《意见》要求的。 第二十九条规定:“制定机关应当按照国家有关规定,每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件;法律、法规另有规定的,从其规定。对不符合法律、法规、规章规定,以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件,应当予以修改或者废止。” 第三十条规定:“行政规范性文件进行清理后,制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录,并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件,不得作为行政管理的依据。” 公布保留文件目录。 (四)、未按照规定报备的责任 第二十七条规定:“制定机关不按照规定报送行政规范性文件备案的,由备案机关或者县级以上人民政府法制机构通知制定机关限期改正。 制定机关拖延不报送备案,或者对存在问题不予纠正的,由备案机关或者县级以上人民政府法制机构给予通报批评;情节严重或者造成不良后果的,由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。” | ||||
原标题: 《浙江省行政规范性文件管理办法》与依法行政源头合法 | ||||
作者: 网络编辑:卢俊 |